三网融合的概念涉及行业体制融合、网络融合、终端融合、业务应用融合等方面。现阶段，我国的三网融合并不意味着电信网、互联网和有线电视网三大网络的物理合一，而是指政府通过调整监管政策，使得电信与广电之间在话音、视频、数据等业务上能够实现双向进入。三网融合是一项涉及用户、主体运营商、新兴互联网企业、政府等多方面复杂利益关系的系统工程，无论是从三网融合先行者美英等国的实践经验来看，还是从三网融合跟进者我国的探索进程来看，政府适时加大对三网融合的导控力度是加快推进三网融合的重要保障。

三网融合导控力的含义

政府及其监管部门对三网融合的导控力是指政府运用其行政权力、政策制定权力和执法权力，实现对三网融合的方向、目标、进程、各方利益等因素的主导能力、引导能力、协调能力和控制能力的综合体现。换言之，政府及其监管的导控力就是在科学发展观的指导下，政府对三网融合的试点领导、目标主导、趋势引导、利益调控、行为监控和格局控制，从而有计划、有节奏、有秩序地推动三网融合，促进有效竞争，保护公共利益，保障国家利益、企业利益和用户利益的协调发展，实现经济效益、社会效益与政治效益的有机统一。政府及其监管对三网融合导控力的实现途径主要包括监管法规的制定和执行、监管体制的调整和变革、监管原则的确立和坚持、监管方法的更新和运用等。

诺贝尔经济学奖得主、制度经济学家诺思曾说过：“对经济因素起决定作用的是制度因素，而不是技术因素。”同理，三网融合的难点不在网络技术上，而在监管体制、监管制度、监管政策等方面。国内外三网融合的实践证明，若要充分有效地发挥政府及其监管部门对三网融合的导控力，作为上层建筑的通信及广电部门的监管理念、监管体制、监管政策和监管方法就必须顺应经济基础与信息技术发展的变化而适时调整和变革。否则，落后的监管体制、政策方法就会影响三网融合的进展。

国外监管部门对三网融合导控力的变化和实现方法

美英等国政府对三网融合的导控力度随着三网融合的发展而变化。这些国家增强对三网融合导控力的主要方法是调整监管法规和变革监管体制。

1．政府要适时调整通信与广播电视行业监管法规，以消除滞后的监管法规对三网融合的阻碍，从而增强对三网融合的导控力。对于电信业和广电业的混业经营，美国政府的态度经历了从禁止到支持的变化。

1970年至1990年间，为保护新生的有线电视业，避免处于垄断地位的电信公司采用不公平竞争手段排挤有线电视公司，联邦电信委员会禁止电信公司混业经营有线电视业务。20世纪90年代初，联邦电信委员会认为，有线电视业经过整合后应允许电信公司进入视频节目服务市场，以促进视频节目多样化，因而建议国会废除混业经营的禁令。然而这一建议未被国会接受。自1992年年底开始，美国多家电信公司相继以联邦电信委员会政策侵犯言论自由为由向联邦法院提起诉讼，并最终胜诉。这些诉讼最终导致《1999年电信法》出台。《1999年电信法》规定，有线电视运营商及其附属机构从事电信服务，不必申请获取特许权；特许权管理机构不得禁止或限制有线电视运营商及其附属机构提供电信服务，也不得对其服务施加任何条件；电信企业可以通过无线通信方式、有线电视系统以及开放的视频系统提供广播电视服务。这一法律为三网融合扫清了法律障碍，增强了基础电信领域内的竞争，允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透，也允许各类电信运营者互相参股，创造了自由竞争的法律环境。由此，美国整个电信市场获得了前所未有的竞争性准入许可。1999年，加拿大颁布了一个新媒体豁免令，将新媒体定性为“利用互联网传播广播电视的媒体”，其中规定，开展新媒体业务不需要申请许可证。目前，国际上三网融合最主要的监管政策有三条：网络与技术中立；业务双向进入；重视内容监管，并对互联网和广播电视节目内容的监管力度不同。

2．在网络融合发展到一定程度的时候，政府必须主动及时地变革传统分业型的监管体制，设立融合性管制机构，对网络实行统一监管，引导三网融合更快发展。2003年，英国依据2003年的《通信法》，设立了融合性的监管机构OFCOM（Office of Communications，英国通信管理局），将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会5个机构融合在一起，彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒，融合了原有电信、电视、广播、无线通信等多个管理机构的职能，极大地促进了网络融合产业的发展，使技术和业务得到进一步融合。美国监管机构 FCC（联邦通信委员会）本来就是一个融合性监管机构，其监管范围包括公共电信、专用电信、广播电视等。日本在总务省下面设立了信息通信政策局和综合通信基础局，同时监管电信和广播业。

增强对三网融合导控力的原则和要求

我国政府及其监管部门对三网融合导控力的变化过程可以划分为导控力相对较弱和导控力逐渐增强两个阶段。第一阶段，1998年至2009年，政府及其监管部门对三网融合导控力相对较弱，表现在监管理念落后、监管体制僵硬、监管政策滞后、监管方法单一等方面。目前，我国信息产业的监管体制是分业监管体制：工业和信息化部管控通信和互联网资源，广电总局管控广播电视网络资源。1999年国务院的82号文、2007年广电总局与信息产业部联合发布的56号令等从政策上相互禁止电信和广电的业务互通。这种监管体制和监管方法源于传统的监管理念，即“管内容就要管网络”，从而把监管问题与技术问题混淆在一起。第二阶段，从2010年开始，政府及其监管部门对三网融合的导控力将会逐渐增强，主要表现在政府提出了与三网融合进程相适应的监管体制机制变革的阶段性目标：2010年至2012年，要探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制；2013年至2015年，要基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。

我国政府及其监管部门增强对三网融合导控力的基本原则是：推进三网融合要重视中国国情，坚持科学发展，明确融合目的，平衡协调维护三网融合过程中国家、用户、企业和部门之间的利益关系，重视网络信息安全对我国经济安全、文化安全、社会安全的影响。为了适应通信、广电和互联网快速发展的形势，电信监管部门要用更开放、更包容的心态调整监管思路，努力做到五个转变：监管范围从传统的以通信业务为主向三网融合基础业务转变；监管对象从过去以基础电信运营企业为主向基础电信运营企业与增值电信企业（含广电企业）并重转变；监管措施从以协调为主向协调与处罚并重转变；监管方法从行业封闭型向社会开放型转变；监管运行机制从临时性、突击性向科学性、持续性转变。

增强对三网融合导控力的方法和途径

我国政府及其监管部门增强对三网融合导控力的方法和途径主要包括制定和实施三网融合政策、调整监管法规、变革监管体制等。

1．我国政府发布了有关三网融合的决定，提高了政府对三网融合的主导能力和引导能力。2010年1月13日的国务院常务会议认为，“中国已基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础和市场空间，并决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合”。国务院的这一决定，标志着2010年中国“三网融合元年”的开启。该决定明确了推进三网融合的主要目的、阶段性目标和重点工作。在三网融合中，广电、电信业务双向进入的具体内容包括：符合条件的广电企业可经营增值电信业务、比照增值电信业务管理的基础电信业务、基于有线电视网络提供的互联网接入业务、互联网数据传送增值业务、国内IP电话业务。IPTV、手机电视的集成播控业务由广电部门负责，宣传部门指导。符合条件的国有电信企业在有关部门的监管下，可从事除时政类节目之外的广播电视节目生产制作、互联网视听节目信号传输、转播时政类新闻视听节目服务，以及除广播电台电视台形态以外的公共互联网音视频节目服务和IPTV传输服务、手机电视分发服务。工业和信息化部、广电总局将按有关规定，向符合条件的广电企业、电信企业颁发相应的电信业务经营许可证和信息网络音视频节目服务经营许可证。

2．我国政府应加快建立适应三网融合要求的法律体系，提高法律法规对三网融合的引导能力和调控能力。加强立法保障是国家三网融合政策有效推进的前提。制定完善的广电、电信行业管理法律法规，清理修订不合时宜的相关文件规定，为三网融合业务发展提供法律保障。在电信立法中应明确三网融合的政策界限、经营主体地位、经营内容、管理模式等相关内容，以法律平衡调整各方权益关系，为三网真正融合提供法律保障。

3．我国政府应积极探索建立适应三网融合要求的监管体制，提高监管部门对三网融合的主导能力和控制能力。进一步落实深化电信体制改革措施，加强电信监管能力建设，建立和完善适应三网融合的电信监管体制。加快有线电视网络整合和运营机构的转企改制，培育建立有线电视网络全国统一运营的市场主体，建立和完善与三网融合相适应的广电监管体制。在试点地区设立融合的临时监管部门，取得经验之后再逐步成立融合的政府监管机构，最终建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型综合监管体制。

4．我国政府应加强对电信和广电网络、码号等的统筹规划，提高对网络建设、码号利用等基础资源的引导能力和协调能力，充分发挥三网融合的协同效应。研究制定网络统筹规划和共建共享办法，充分利用现有信息基础设施，充分发挥各类网络和传输方式的优势，避免重复建设，实现网络资源的高效利用。符合统筹规划和共建共享要求的网络建设，要纳入城乡发展规划、土地利用规划和国家投资计划。面向三网融合以及各种新业务发展的需要，应加强对电信网码号、互联网域名和频率等稀缺资源未来应用趋势和政策的研究，科学规划，有效管理，努力提高稀缺资源的利用率，实现信息产业的可持续发展，有效提升信息产业的效益。

目前，我国三网融合的主要矛盾表现为主体运营商与政府监管政策之间的矛盾。因此，我国政府要从国家长远发展的战略高度出发，牢牢抓住信息技术革命的机遇，充分利用信息技术革命的成果，在统筹三网融合、社会稳定、各方利益的前提下，积极更新监管理念，变革监管体制，制定新的监管政策和法规，采用新的监管方法和手段增强对三网融合的导控力，开创出中国特色的三网融合模式，积极推动三网融合取得实质性进展，使我国从通信大国走向三网融合大国并成为信息化强国。